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4月10日，國(guó)家能源局發(fā)布《中華人民共和國(guó)能源法(征求意見稿)》。相較于2007年的版本，此版征求意見稿承認(rèn)了能源的商品屬性，提出公平競(jìng)爭(zhēng)、平等參與等開放性理念，更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。同時(shí)，也明確了政府的監(jiān)管與調(diào)節(jié)范圍，形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府監(jiān)管分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互促進(jìn)的發(fā)展格局，為能源行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法律保障。
更加堅(jiān)定能源市場(chǎng)化方向
黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價(jià)格改革，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格。2015年印發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》也把“加快推進(jìn)能源價(jià)格市場(chǎng)化”作為重要內(nèi)容。近年來(lái)，中國(guó)能源體制改革一直是按照市場(chǎng)化的思路在逐步推進(jìn)，發(fā)用電計(jì)劃放開、增量配電網(wǎng)改革、電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)取得突破性進(jìn)展，油氣管網(wǎng)分離進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。
此版征求意見稿再次強(qiáng)調(diào)“能源市場(chǎng)化”原則，提出能源發(fā)展要“堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，建立有效的能源監(jiān)管體系”(第十四條)。同時(shí)，專設(shè)第五章“能源市場(chǎng)”規(guī)定了市場(chǎng)主體、價(jià)格機(jī)制、成本監(jiān)審、市場(chǎng)秩序等問題，這與此前中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》提出的擴(kuò)大要素市場(chǎng)化配置范圍、促進(jìn)要素自由有序流動(dòng)、加快要素價(jià)格市場(chǎng)化改革的戰(zhàn)略方向是一致的?？梢姡茉词袌?chǎng)化的方向更加得到強(qiáng)化，以法律的形式明確下來(lái)為進(jìn)一步深化能源市場(chǎng)化改革奠定基礎(chǔ)。
承認(rèn)能源的商品屬性
在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，能源作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的特殊產(chǎn)品，其生產(chǎn)、運(yùn)輸、價(jià)格、項(xiàng)目的審批，都被賦予了濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。因此，能源的商品屬性被弱化，社會(huì)上更多的認(rèn)為煤炭、電力、油氣是特殊商品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，應(yīng)該由政府管制、國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上，能源雖然是關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略性資源，但也是商品，具有一般商品的基本屬性。
此版征求意見稿規(guī)定，區(qū)分不同能源品種特性，推動(dòng)煤炭、電力、石油、天然氣等能源市場(chǎng)建設(shè)，建立主體多元、統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、有效監(jiān)管的能源市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)能源資源在更大范圍的優(yōu)化配置(第六十五條)；能源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)主要由市場(chǎng)形成價(jià)格(第六十六條)；合理布局交易機(jī)構(gòu)和交易平臺(tái)(第六十八條)。這些條文明確了能源受價(jià)格規(guī)律和供求關(guān)系調(diào)節(jié)，可由競(jìng)爭(zhēng)配置資源、由供求決定價(jià)格、由契約規(guī)范交易。這既是對(duì)習(xí)近平總書記提出的能源發(fā)展“四個(gè)革命，一個(gè)合作”要求中“推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道，還原能源的商品屬性”的具體落實(shí)，也是對(duì)能源商品屬性的肯定。還原能源商品屬性是構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的能源市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)，以更好地滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。
破除投資主體所有制限制
從過(guò)去幾十年能源改革發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，能源市場(chǎng)價(jià)格的完善和指導(dǎo)價(jià)格的調(diào)整取得了一定的成就，但是由于行政性干預(yù)尚未完全破除，市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則不夠完善，市場(chǎng)缺乏充分競(jìng)爭(zhēng)，非公資本在能源市場(chǎng)中往往處于不公平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，能源行業(yè)市場(chǎng)集中度高、壟斷等現(xiàn)象依舊存在。
此版征求意見稿規(guī)定“從事能源開發(fā)利用活動(dòng)的投資、經(jīng)營(yíng)和管理主體應(yīng)當(dāng)公平競(jìng)爭(zhēng)，其合法權(quán)益受法律保護(hù)”(第十四條)；“鼓勵(lì)各類投資主體依法平等參與能源開發(fā)利用活動(dòng)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”(第六十四條)。這意味著，未來(lái)能源投資主體不再區(qū)分所有制，對(duì)民營(yíng)和外資企業(yè)無(wú)歧視開放。
此外，征求意見稿第四十條提到，“在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求的市場(chǎng)主體參與油氣勘查開采”。目前我國(guó)煤炭和電力行業(yè)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了多元化，石油天然氣銷售環(huán)節(jié)也基本放開，這條規(guī)定為接下來(lái)油氣勘查開采環(huán)節(jié)市場(chǎng)準(zhǔn)入放開提供法律依據(jù)，進(jìn)而提升整個(gè)能源行業(yè)的開放水平。
突出競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管并重
此版征求意見稿將能源領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)與監(jiān)管并重理念上升至法律高度，明確“能源領(lǐng)域的自然壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分開經(jīng)營(yíng)”(第六十四條)。這表明，屬于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的完全放給市場(chǎng)，引入多元投資主體，擴(kuò)大對(duì)外開放，讓供求關(guān)系決定價(jià)格，競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化資源配置；屬于自然壟斷性領(lǐng)域的由政府管理，并加強(qiáng)對(duì)其價(jià)格、運(yùn)行效率等的監(jiān)管。同時(shí)，征求意見稿提出普遍服務(wù)概念，要求能源供應(yīng)企業(yè)履行普遍服務(wù)義務(wù)、承擔(dān)普遍服務(wù)責(zé)任(第五十八條、第一百零九條)，與能源市場(chǎng)化相互配合，體現(xiàn)出“兩只手”協(xié)同發(fā)力的理念。
將競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開是推動(dòng)能源體制機(jī)制市場(chǎng)化改革的前提，因此未來(lái)中國(guó)能源領(lǐng)域的改革核心，則是進(jìn)一步區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)，并加快推進(jìn)落實(shí)兩個(gè)環(huán)節(jié)相關(guān)改革舉措。以石油天然氣體制改革為例，2019年3月《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》發(fā)布，同年12月，國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司成立。這是推動(dòng)石油天然氣行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和自然壟斷性業(yè)務(wù)分開，實(shí)現(xiàn)“放開兩頭”的關(guān)鍵一環(huán)。同時(shí)，自然壟斷這一“中間”環(huán)節(jié)，則需要政府建立和完善成本監(jiān)審辦法，按準(zhǔn)許成本+合理收益原則，實(shí)現(xiàn)科學(xué)定價(jià)以及監(jiān)管的制度化、規(guī)范化和精細(xì)化。
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